In het periodiek partijorgaan ‘Financieel Economische Commentaren’ (FEC voor de vrienden) van het Vlaams Belang staat deze maand het tweede deel van een zeer interessant artikel waar de financiering van de deelstaten chronologisch wordt opgelijst. Het is opnieuw een lang artikel, maar nogmaals, het kan zeker van pas komen als historisch onderbouwd document bij debatten en discussies, of gewoon ter informatie. De auteur is Bart Joseph, universitair medewerker voor het Vlaams Belang. Lees hier deel I.
In het vorige nummer van de FEC (februari 2013) kwam de huidige financiering van de deelstaten aan bod. De vraag naar meer fiscale autonomie, meer responsabilisering, het wegwerken van de perverse effecten van de solidariteitstussenkomst en de overdrachten van nieuwe bevoegdheden naar de deelstaten maken een aanpassing van de Bijzondere Financieringswet noodzakelijk. Het Vlinderakkoord, het akkoord over de zesde staatshervorming van oktober 2011, voorziet dan ook in een significante herziening van de BFW. Dit financiële luik van de staatshervorming vormt een belangrijk onderdeel van het regeerakkoord van 1 december 2011.
De principes
De financieringsmechanismen moeten voldoen aan elf principes zoals het vermijden van deloyale concurrentie, het behoud van de progressiviteit in de personenbelasting (PB), het vermijden van een structurele verarming van een deelstaat, de leefbaarheid van de federale staat verzekeren, de responsabilisering van de deelstaten, de herfinanciering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het behoud van de solidariteit, de stabiliteit van de deelstaten, het behoud van bevolkings- en leerlingencriteria en een gedeelde inspanning in de sanering van de overheidsfinanciën. Het nieuwe financieringsmodel moet zorgen voor meer autonomie en een grotere responsabilisering van de deelstaten waarbij een solidariteit zonder perverse effecten behouden blijft en de leefbaarheid van de federale staat op lange termijn wordt gegarandeerd.
Financiering van de gemeenschappen
Aangezien iedereen recht heeft op bepaalde diensten staan de behoeftecriteria centraal bij de financiering van de gemeenschappen. De verdeling van de middelen gebeurt voornamelijk via de demografische sleutels (bevolking en leerlingen). De dotaties uit de btw en de PB blijven de belangrijkste inkomstenbron, maar worden aangepast door de stopzetting van de bijkomende middelen. De eerste dotatie is nog steeds het toegewezen gedeelte van de btw-ontvangsten en bestaat voortaan uit het basisbedrag uit de oude BFW, een deel van de Lambermontmiddelen (retroactief beëindigd in 2010) en de dotatie voor het Kijk- en Luistergeld (was vroeger een deel van de PB-dotatie). Deze btw-dotatie wordt verdeeld volgens de leerlingensleutel en wordt jaarlijks aangepast aan de index, de (de)nataliteitscorrectie en voor 91% gekoppeld aan de reële groei. De tweede dotatie, het toegewezen gedeelte van de PB-ontvangsten, bestaat uit een basisbedrag volgens de oude BFW en het saldo van de Lambermontmiddelen.
De verdeling gebeurt via de PB-sleutel, zijnde het aandeel van de betrokken gemeenschap in de federaal gehouden PB-opbrengst. De dotatie wordt jaarlijks geïndexeerd en voor 82,5% aan de reële bbp-groei gekoppeld. Een laatste dotatie in de btw-middelen betreft de financiering van de nieuwe bevoegdheden: de middelen voor gezinsbijslag (5,8 miljard, te verdelen volgens het aantal 0 tot 18-jarigen, jaarlijks te indexeren), de ouderenzorg (3 miljard euro verdeeld volgens het aantal +80-jarigen en jaarlijks aan te passen aan de index en 82,5% van de reële groei per inwoner) en de gezondheidszorg (1,2 miljard verdeeld volgens het aandeel in de totale bevolking, jaarlijkse indexering en koppeling aan 82,5% van de groei). Andere over te hevelen bevoegdheden, zoals een deel van justitie, worden eveneens gefinancierd door dotaties die verdeeld zullen worden volgens gebruikssleutels. De bestaande dotaties voor de financiering universitair onderwijs voor buitenlandse studenten en de Lotto-middelen worden niet gewijzigd. Het Vlinderakkoord voorziet een dotatie van 8,9 miljoen euro voor de effectieve overdracht van de Nationale Plantentuin, te verdelen volgens personeelsleden per taalrol op het moment van overdracht. De gemeenschappen kunnen nog steeds beschikken over eigen niet-fiscale ontvangsten en leningen. De financiering van de Brusselse gemeenschapscommissies, namelijk de VGC en de FGC, wordt opgetrokken in het kader van de herfinanciering van het BHG (zie verder).
Financiering van de gewesten
Voor het referentiejaar 2012 bedraagt de fiscale gewestelijke autonomie in de PB 10,736 miljard euro. Dit bedrag wordt bekomen door de PB-dotatie van 2012 (14,309 miljard) te verminderen met een gecorrigeerde negatieve term (4,4 miljard als compensatie voor de gederfde federale inkomsten door de gewestbelastingen) en te vermeerderen met 40% van de overgedragen fiscale uitgaven (765 miljoen). De fiscale autonomie wordt georganiseerd volgens uitgebreide opcentiemen op de federale belasting. De huidige federale belasting zal dus met een factor verlaagd worden dat overeenkomt met de vastgelegde 10,736 miljard aan fiscale autonomie. De 6,75%-beperking in de fiscale autonomie wordt opgeheven. De gewesten kunnen de percentages of bedragen in de gewestelijke PB-belasting onbeperkt verhogen of verlagen op voorwaarde dat de progressiviteit wordt gerespecteerd. Indien de gewesten de opcentiemen differentiëren per belastingschijf, is een afwijking van de progressiviteit mogelijk op voorwaarde dat het gewestelijk opcentiemtarief op een belastingschijf niet lager is dan 90% van het hoogste opcentiemtarief op de lagere schijven en het belastingvoordeel voor de belastingplichtige niet hoger is dan 1000 euro (geïndexeerd) per jaar. De federale wetgever blijft exclusief bevoegd voor de vaststelling van de belastbare basis, de bedrijfsvoorheffing en de inning van de PB. Deloyale concurrentie wordt uitgesloten, dubbele belasting vermeden en het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal binnen de EU gevrijwaard. De deelstaten kunnen geen belangenconflict inroepen als de federale overheid de belastbare basis, het tarief, de vrijstellingen of een ander element in de berekening van de PB wijzigt. Het Grondwettelijk Hof garandeert de federale loyauteit. De verdeling van de financiële middelen voor de gewesten blijft gebaseerd op de fiscale capaciteit, maar gebeurt via een nieuwe sleutel, namelijk het aandeel van de gewesten in de totaal federaal gehouden PB-opbrengst (totale PB-opbrengst verminderd met de uitgebreide fiscale autonomie). De bestaande bepalingen met betrekking tot de gewestbelastingen worden niet gewijzigd.
De financiering van de nieuwe gewestbevoegdheden gebeurt via specifieke dotaties. De belangrijkste is de enveloppe ‘werk’ en ‘fiscale uitgaven’ die de middelen voorziet ten gevolge de overheveling van het arbeidsmarktbeleid en van de belastingkredieten en -aftrekken inzake materies waarvoor de gewesten exclusief bevoegd zijn, zoals het woonbeleid. Het basisbedrag bestaat uit 90% van de middelen voor het arbeidsmarktbeleid en 60% van de middelen voor fiscale uitgaven, in totaal bijna 5,5 miljard euro. De verdeling gebeurt via de nieuwe PB-sleutel en het bedrag wordt jaarlijks geïndexeerd en voor 70% aan de reële groei gekoppeld. De financiering van andere over te hevelen bevoegdheden (zoals mobiliteit en verkeersveiligheid) zal gebeuren volgens gebruikssleutels. De bestaande dotaties voor de bijkomende middelen ter financiering van de reeds overgehevelde bevoegdheden voor landbouw, landbouw en zeevisserij, wetenschappelijk onderzoek landbouw, buitenlandse handel, gemeentes en provincies wijzigen niet, behalve dat de bijkomende middelen voor de wedertewerkstellingsprogramma’s opgaan in de financiering van de bevoegdheden ‘werk’ en ‘fiscale uitgaven’.
Er blijft een solidariteitsmechanisme bestaan voor de gewesten met een lagere fiscale capaciteit. Om perverse effecten van de solidariteit te vermijden, wordt het mechanisme anders berekend. Een gewest zal een solidariteitstussenkomst ontvangen als het aandeel van het gewest in de totale bevolking groter is dan het aandeel van het gewest in de federaal gehouden PB-opbrengst. Dit verschil wordt voor 80% gecompenseerd en aangepast aan de index en aan 100% van de reële groei. De bestaande bepalingen omtrent eigen gewestelijke niet-fiscale ontvangsten en de mogelijkheid om leningen aan te gaan worden niet gewijzigd.
Een verdeling volgens de fiscale capaciteit is voor het BHG niet objectief aangezien de inkomens van heel wat in Brussel werkende personen niet worden meegeteld: pendelaars worden belast in de woonplaats, internationale ambtenaren zijn vrijgesteld. In de OV heeft Brussel te kampen met minderontvangsten door de aanwezigheid van vele van vastgoedbelasting vrijgestelde gebouwen. Als nationale en internationale hoofdstad wordt het BHG geconfronteerd met bijkomende lasten op het vlak van tweetaligheid, mobiliteit, opleiding en veiligheid. Om deze redenen voorziet het regeerakkoord een ‘correcte financiering van de Brusselse instellingen’. De bijkomende financiering loopt tegen 2015 op tot 461 miljoen waarvan 50% toegewezen aan specifieke doelen. De financiering bestaat uit twee delen. Het eerste deel is gekoppeld aan de splitsing van BHV. Op 13 juli jl. werd hiervoor een bijzondere wet gestemd die in 2012 van kracht wordt. Het tweede deel wordt geregeld in de BFW. Het eerste deel loopt op tot 258 miljoen in 2015 en omvat bijkomende kredieten voor preventie en veiligheid, een dotatie voor de financiering van taalpremies, een mobiliteitsdotatie, een bijzondere dotatie voor de gemeenschapscommissies COCOF en VGC en de dodehandcompensatie (de compensatie voor niet-geïnde gemeentelijke opcentiemen) die wordt opgetrokken van 72 tot 100%. Het tweede deel van de financiering, opgenomen in de BFW, omvat een correctie voor de pendelaars (horizontale dotatie volgens het aantal pendelaars per gewest) en een correctie voor internationale ambtenaren. Tegen 2015 bedraagt het tweede deel van de financiering 203 miljoen.
Diverse bepalingen
De deelstaten moeten de kost van de vergrijzing helpen dragen door de betaling van een responsabiliseringsbijdrage in de financiering van de pensioenen van de eigen statutaire ambtenaren. Ook inzake het klimaat is er sprake van een responsabilisering: een bonus-malus systeem moet de gewesten aanzetten hun doelstelling in de reductie van broeikasgassen te behalen. Geen enkele deelstaat mag, conform de algemene principes, winnen of verliezen in het aanvangsjaar van de nieuwe BFW. Een overgangsmechanisme of sokkel moet dit principe garanderen. In het aanvangsjaar van de nieuwe BFW wordt een egalisatiebedrag (winst of verlies t.o.v. oude BFW) bepaald. De overgangsperiode is 20 jaar. In de eerste 10 jaar blijft het egaliseringsbedrag nominaal constant, in de volgende 10 neemt het lineair af zodat het na 20 jaar verdwenen is. Tenslotte zal de kwestie van de vennootschapsbelasting apart behandeld worden en wordt het politiek akkoord over de BFW gekoppeld aan de verdeling van de saneringsinspanning om tegen 2015 een globaal budgettair evenwicht te realiseren. Na deze discussie worden de definitieve referentiebedragen en variabelen in de BFW vastgelegd.
Winnaars en verliezers van de herziene BFW
De zesde staatshervorming zorgt niet voor meer duidelijkheid of, behoudens een aantal maatregelen in de marge, voor meer rationaliteit en meer responsabilisering. Dit was trouwens te verwachten, gezien de tegenstellingen die reeds in de algemene principes vervat zitten.
De financiering van de gemeenschappen zal ook in de toekomst volledig via dotaties gebeuren. Dotaties waarbij het leerlingencriterium, voordeliger voor de Franse Gemeenschap, aan belang wint. De stopzetting van de Lambermontturbo (pas sinds 2012 volledig verdeeld volgens de fiscale sleutel) en de gedeeltelijke overheveling ervan naar de btw-dotatie en de verlaging van de koppeling aan de bbp-groei bij de PB-dotatie, doet het belang van de leerlingensleutel nog verder toenemen ten nadele van de verdeling volgens de fiscale capaciteit. De zesde staatshervorming is dus eerder een achteruitgang inzake de responsabilisering van de gemeenschappen.
Bij de gewesten daarentegen ligt de nadruk in principe op het lokalisatiecriterium: hoe meer een gewest bijdraagt tot de PB-opbrengst, hoe meer middelen er terugvloeien onder de vorm van de PB-dotaties. De responsabilisering werkt hier wel aangezien een efficiënt regionaal bestuur wel degelijk een verschil kan maken. De PB-middelen worden voornamelijk verdeeld volgens de fiscale capaciteit, wat in het voordeel is van het Vlaams Gewest. De uitbreiding van de fiscale autonomie is echter aan tal van voorwaarden onderhevig en de fiscale hefbomen blijven stevig in federale handen, waardoor de manoeuvreerruimte voor de gewesten beperkt blijft. Dit heeft uiteraard gevolgen voor de berekening van de individuele personenbelasting die nog maar eens ingewikkelder zullen worden. Eerst moet namelijk de federale belasting berekend worden op het belastbaar inkomen en in een tweede fase gebeurt dit voor de gewestelijke belasting.
Door een gedeelte van de PB rechtstreeks aan de gewesten toe te wijzen, komt de elasticiteitsbonus (het gedeelte van de groei van de PB-opbrengst dat de bbp-groei overtreft) volop in de schijnwerpers. Momenteel komt deze bonus volledig toe aan het federale niveau. Via de uitbreiding van de fiscale autonomie (tot 10,736 miljard euro of ongeveer een vierde van de totale opbrengst) , zullen deze extra middelen in de toekomst verdeeld worden over het federale niveau (ongeveer 75%) en de gewesten (25%). Voor de federale overheid wordt het verlies gecompenseerd door een aantal dotaties, verdeeld volgens de PB-sleutel, slechts gedeeltelijk te koppelen aan de reële economische groei. De federale overheid dekt zich dus in tegen een daling van de elasticiteitsbonus, terwijl de gewesten moeten rekenen op een voldoende hoge elasticiteit – en dus een structureel significante economische groei – om een win-win situatie mogelijk te maken.
Het solidariteitsmechanisme wordt weliswaar hervormd en afgetopt tot 80%, maar door de koppeling aan de economische groei, wat vroeger niet het geval was, zal deze tussenkomst sneller groeien dan voorheen. Samen met het egalisatiebedrag en de lange overgangsperiode zijn de ontvangende gewesten jarenlang zeker van een gebetonneerde middelenstroom. Met de herfinanciering van Brussel, heeft het BHG een ‘win for life ticket’ verzilverd: jaarlijks bijna een half miljard aan middelen extra zonder noemenswaardige tegenprestatie, zonder een broodnodige vereenvoudiging van de administratieve structuren, zonder een interne staatshervorming. Vandaag wordt het lokalisatieprincipe nog al te vaak overgecompenseerd door het solidariteitsmechanisme. Voor Wallonië en Brussel verdwijnt de stimulans om een efficiënter beleid te voeren aangezien het infuus van de solidariteit voordeliger blijkt. Het valt sterk te betwijfelen of dit onder de BFW na de zesde staatshervorming, weliswaar met andere berekeningen en formules, anders zal zijn.
Het Vlinderakkoord, en het financieringsluik in het bijzonder, zullen een desillusie voor Vlaanderen blijken. Brussel wint de jackpot, Wallonië verzekert zich voor nog minstens 20 jaar van het transferinfuus en Vlaanderen moet hopen op een structureel hogere economische groei om baat te hebben bij de nieuwe BFW. Gezien de economische prestaties uit het verleden, is dit verre van evident. Zoals steeds is er een gedrocht van een compromis uit de bus gekomen en alweer hebben de Franstalige partijen het meest uit de brand gesleept en hebben de Vlaamse onderhandelaars zich laten rollen. Het is duidelijk wie het pleit gewonnen heeft.