Financiering van de deelstaten sinds Lambermont

In het periodiek partijorgaan ‘Financieel Economische Commentaren’ (FEC voor de vrienden) van het Vlaams Belang staat deze maand een zeer interessant artikel waar de financiering van de deelstaten chronologisch wordt opgelijst. In het volgende nummer van FEC wordt dan bekeken wat er van deze financiering is geworden na de huidige staatshervormingen. Het is – toegegeven – best een lang artikel, maar het kan zeker van pas komen als historisch onderbouwd document bij debatten en discussies, of gewoon ter informatie. De auteur is Bart Joseph, universitair medewerker voor het Vlaams Belang.

De financiering van de deelstaten vormt een bijzonder complex stuk wetgeving. De middelen voor de gewesten en gemeenschappen bestaan nog steeds voor een groot deel uit dotaties van de federale overheid. Dotaties die op een of andere manier moeten verdeeld en toegewezen worden. Momenteel worden de wetteksten betreffende het financiële luik van de zesde staatshervorming geschreven. De bedoeling is om de wijzigingen in de financiering van de deelstaten nog voor het zomerreces door het parlement te jagen.

Bijzondere Financieringswet 

In 1970 werd de Belgische grondwet een eerste keer gewijzigd met de vorming van drie gewesten, drie cultuurgemeenschappen en vier taalgebieden. Tien jaar later bij de tweede staatshervorming, werd het statuut van de gemeenschappen en gewesten verder uitgewerkt. Bij de derde staatshervorming in 1988-1989 kregen de gemeenschappen en gewesten meer bevoegdheden en werd de financiering hiervoor vastgelegd. De Bijzondere Financieringswet of BFW – voluit de Bijzondere Wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten – vormt de wettelijke basis voor de toewijzing van de middelen aan de Belgische deelstaten en regelt de solidariteit tussen de verschillende entiteiten. In 1992-1993 volgde met het Sint-Michielsakkoord opnieuw een ingrijpende staatshervorming: België werd een federale staat waarbij zowel de bevoegdheden als de middelen voor de gemeenschappen en gewesten werden uitgebreid. De vijfde staatshervorming van 2001-2002 mondde uit in het Lambermontakkoord met een belangrijke verhoging van de middelen voor de gemeenschappen, nieuwe bevoegdheden voor de gewesten en meer fiscale autonomie. Het Vlinderakkoord, het institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming van 11 oktober 2011, kwam er slechts na onderhandelingen die 460 dagen duurden. De voorlopig laatste fase in de hervorming van de Belgische staat regelt een nieuwe overdracht van bevoegdheden en middelen naar de deelstaten, breidt de fiscale autonomie van de gewesten verder uit, hervormt het solidariteitsmechanisme en moet voor een grotere responsabilisering van de gemeenschappen en gewesten zorgen, onder meer inzake pensioenen en klimaat.

Sinds de invoering van de BFW zijn de middelen en bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten sterk geëvolueerd. Daarom werd de BFW zowel in 1993 als in 2001 aan deze ontwikkeling aangepast. Aanpassingen waarbij parameters werden gewijzigd, verdeelsleutels gecorrigeerd, bevoegdheden verschoven, overgangsperiodes ingevoerd en bijkomende middelen voorzien. Dit is niet anders bij de huidige herziening waarbij daarenboven financieringsmechanismen worden herbekeken en de uitbreiding van de fiscale autonomie leidt tot nieuwe berekeningsmechanismen voor de federale personenbelasting (PB). Ten gevolge van deze evolutie is de BFW steeds ingewikkelder en complexer geworden. In de financiering van de deelstaten worden miljarden euro’s tussen de verschillende overheidsniveaus verschoven. Om verspilling en misbruiken te voorkomen zouden dergelijke enorme geldstromen volgens een beperkt aantal transparante en objectieve criteria  moeten verlopen. En zoals bij alle communautaire problemen in België is dit expliciet niet het geval.

Huidige financiering van de gemeenschappen 

De belangrijkste inkomstenbron voor de gemeenschappen zijn de dotaties uit de ontvangsten van de btw en de PB. Het toegewezen gedeelte van de btw-ontvangsten bestaat uit een basisbedrag, gecorrigeerd voor nataliteit, en wordt verdeeld volgens het aantal leerlingen in de betrokken gemeenschap. Aangezien het Franstalig onderwijs steeds om geld verlegen zat, voorziet het Lambermontakkoord bijkomende middelen voor de gemeenschappen. Deze Lambermontmiddelen worden eveneens gefinancierd met btw-ontvangsten en sinds 2012 volledig verdeeld volgens de fiscale capaciteit of de PB-sleutel. De middelen vloeien dus terug naar de gemeenschap waar ze ontvangen werden. De tweede dotatie voor de gemeenschappen wordt gevormd door het toegewezen gedeelte van de PB-ontvangsten, verdeeld volgens de fiscale capaciteit (‘juste retour’) en de dotatie ter compensatie van het verlies van het kijk- en luistergeld dat sinds de Lambermonthervorming een gewestelijke bevoegdheid is geworden. De compensatie bestaat uit de geïndexeerde gemiddelde opbrengst van het kijk- en luistergeld in de jaren 1999-2001 en wordt verdeeld volgens het lokalisatiecriterium. De gemeenschappen ontvangen verder een vaste dotatie voor de financiering van universitair onderwijs verstrekt aan buitenlandse studenten, een dotatie vanwege de Nationale Loterij, verdeeld volgens het aandeel van de gemeenschap in de btw- en PB-opbrengst. Bij overdracht van de Nationale Plantentuin zal een nieuwe dotatie aan de gemeenschappen worden toegekend, bestaande uit een vast bedrag en te verdelen volgens het aantal personeelsleden van de plantentuin per taalrol op het moment van de overdracht. Naast de dotaties kunnen de gemeenschappen beschikken over eigen niet-fiscale ontvangsten, voortkomend uit de uitoefening van hun bevoegdheden en kunnen ze schenkingen en legaten ontvangen. Tenslotte mogen de gemeenschappen leningen aangaan, weliswaar na goedkeuring van de modaliteiten door de federale minister van Financiën.

Aangezien de Vlaamse en Franse Gemeenschap niet bevoegd zijn voor tweetalige instellingen en voor fysieke personen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG), werden in 1989 drie nieuwe gemeenschapscommissies (GC) opgericht die deze lacune moeten opvullen: de Gemeenschappelijke GC, de Vlaamse GC en de Franse GC. De BFW stipuleert dat de GGC een jaarlijks geïndexeerde vaste dotatie krijgt, kan beschikken over eigen niet-fiscale ontvangsten en leningen kan uitschrijven. De VGC en FGC beschikken samen over een vast bedrag, gekoppeld aan de index en de reële economische groei, dat over de beide commissies verdeeld wordt volgens de 20/80-sleutel of 20% voor de VGC en 80% voor de FGC, wat de taalverhouding in Brussel zou moeten weerspiegelen.

In 2011 liep de financiering van de twee grote gemeenschappen op tot 21,376 mia euro, waarvan 12,815 mia voor de Vlaamse en 8,561 mia voor de Franse Gemeenschap. Per capita bedroeg de financiering respectievelijk 1.980,7 euro en 1.993,3 euro.

Huidige financiering van de gewesten 

Sinds de vierde staatshervorming (1993) beschikken de gewesten over een beperkte fiscale autonomie. Dit komt vooreerst tot uiting door de overheveling van een aantal belastingen aan de gewesten die hierover de volledige bevoegdheid verkregen. In 1993 werden zes belastingen aan de gewesten overgedragen (de belasting op spelen en weddenschappen, op automatische ontspanningstoestellen, op slijterijen van gegiste dranken, het successierecht, de onroerende voorheffing en het registratierecht op onroerende goederen). Bij de vijfde staatshervorming van 2001 kwamen er zes gewestelijke belastingen bij: het registratierecht op hypotheken en op de verdeling van onroerende goederen, het registratierecht op schenkingen, het kijk- en luistergeld en de verkeersgerelateerde belastingen (de verkeersbelastingen, de BIV en het eurovignet). Naast de uitbreiding van de gewestbelastingen laat het Lambermontakkoord toe dat de gewesten onder bepaalde voorwaarden en in beperkte mate de tarieven van de PB-belastingen kunnen wijzigen. Sinds 1 januari 2004 is de autonomie beperkt tot 6,75%. De gewesten zijn wel verplicht een eventuele verhoging of vermindering te melden aan de federale regering en de andere gewesten. De progressiviteit van de PB moet gerespecteerd worden en deloyale fiscale concurrentie is niet toegestaan. De Vlaamse jobkorting van 2007 tot 2010 is tot op vandaag de enige toepassing van deze fiscale autonomie.

De fiscale autonomie vormt slechts een beperkt deel van de financiering van de gewesten. Federale PB-dotaties vormen nog steeds de belangrijkste financieringsbron. Een eerste deel van de middelen uit de PB-ontvangsten bestaat uit het basisbedrag, de negatieve term en de solidariteitstussenkomst. Het basisbedrag wordt jaarlijks geïndexeerd, is gekoppeld aan de reële economische groei en wordt verdeeld volgens het lokalisatiecriterium (‘juste retour’). Door de uitbreiding van de gewestelijke belastingen in 2001 verloor de federale overheid heel wat inkomsten. Om dit te compenseren werd de negatieve term ingevoerd: een bedrag dat overeenkomt met de gemiddelde opbrengst van een gedeelte van de gewestelijke belastingen in de periode 1999-2001 en per gewest van het basisbedrag wordt afgetrokken. Sinds 2003 wordt de negatieve term jaarlijks geïndexeerd en aan 91% van de bbp-groei gekoppeld. Het kijk- en luistergeld, een onderdeel van de negatieve term, vormt een uitzondering en wordt enkel geïndexeerd en niet gekoppeld aan de groei. De nationale solidariteitstussenkomst bepaalt dat een gewest, waar de gemiddelde opbrengst van de PB per inwoner lager ligt dan dit gemiddelde voor het rijk, een solidariteitsbijdrage ontvangt. Het basisbedrag werd voor 1989 vastgelegd op 468 BEF (11,60 euro) per inwoner en per procentpunt dat de gemiddelde opbrengst van de gewestelijke belasting onder het rijksgemiddelde ligt en wordt jaarlijks aangepast aan de index.

Het tweede deel van de PB-middelen omvat de financiering van de programma’s voor tewerkstelling van werklozen en de bijkomende middelen voor de bevoegdheden overgedragen aan de gewesten bij de vierde (1993) en vijfde staatshervorming (2001). Deze middelen worden verdeeld op basis van een vaste verdeelsleutel en/of een vast bedrag dat jaarlijks wordt geïndexeerd en gekoppeld aan de economische groei. Het betreft de financiering van de gewestelijke bevoegdheden inzake landbouw, landbouw en zeevisserij, wetenschappelijk onderzoek inzake landbouw. Er zijn echter een paar uitzonderingen. Het bedrag voor de tewerkstellingsprogramma’s wordt jaarlijks vastgelegd door de federale overheid en hangt af van het aantal werklozen dat via dergelijke programma’s een job vond, maar wordt wel via een vaste sleutel verdeeld. De bevoegdheid ‘buitenlandse handel’ wordt weliswaar gefinancierd via een vast bedrag, maar verdeeld volgens het lokalisatiecriterium. De middelen voor de gewestelijke bevoegdheid ‘gemeenten en provincies’ tenslotte, bestaat eveneens uit een vast bedrag maar de verdeelsleutel is gebaseerd op het aandeel van ieder gewest in het basisbedrag uit de PB-opbrengst, het gewestelijk aandeel in de (overige) bijkomende middelen en in de nationale solidariteitstussenkomst.

De gewesten ontvangen eveneens een federale dotatie voor eigendommen die vrijgesteld zijn van onroerende voorheffing, de zogenaamde ‘dode hand-dotatie’. Dit bijzonder krediet dekt minstens 72% van de gederfde inkomsten (de niet geïnde gemeentelijke opcentiemen op de onroerende voorheffing) en wordt rechtstreeks betaald aan de gemeenten. De ministerraad bepaalt jaarlijks het bedrag en de berekening na overleg met de gewestregeringen. Gezien de concentratie aan vrijgestelde gebouwen, zoals overheidsgebouwen of gebouwen van internationale instellingen, ontvangt het BHG het overgrote deel – meer dan 80% – van deze dotatie. Naar analogie met de regeling voor de gemeenschappen kunnen de gewesten beschikken over eigen niet-fiscale ontvangsten en leningen uitgeven.

Naast de hierboven opgesomde dotaties ontvangt het BHG omwille van zijn nationale en internationale hoofdstedelijke functies nog een aantal specifieke kredieten van de federale overheid, zoals de Beliris-middelen voor investeringen in infrastructuur en mobiliteit. Deze dotaties vallen niet onder de BFW maar worden geregeld in de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

In 2011 bedroeg het totaal aan middelen voor de 3 gewesten samen 19,064 mia euro. De gewestbelastingen waren goed voor 8,035 mia euro, de dotaties bedroegen 11,029 mia. Verdeeld over de gewesten bedroeg de financiering 10,959 mia voor het Vlaams Gewest, 6,002 mia voor het Waals Gewest en 2,103 mia voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Per capita bedroegen de middelen respectievelijk 1.752,8 euro, 1.715,6 euro en 1.930,6 euro. 

Tekortkomingen in de huidige BFW 

De totstandkoming van de BFW in 1989 en de wijzigingen ervan in 1993 en 2002 waren steeds een compromis na lange onderhandelingen tussen verschillende Vlaamse en Waalse partijen, waarbij diametraal tegenovergestelde standpunten verenigd moesten worden. Dit blijkt duidelijk uit het uiteindelijke resultaat. De BFW geeft de deelstaten meer financiële ruimte om zelf in te staan voor hun eigen middelen, maar tegelijkertijd mag geen enkele deelstaat er financieel op achteruitgaan en wordt een verregaande solidariteit gebetonneerd. Gezonde principes – een spaarzaam en verantwoord eigen beleid wordt beloond met meer middelen – worden door andere bepalingen en voorwaarden dusdanig beknot dat er weinig tot niets van overblijft. Dit gebeurt in de praktijk door het opleggen van wettelijke limieten (zoals een maximale autonomie van 6,75%), de keuze van de verdeelsleutel (leerlingen versus fiscale capaciteit), de beperking van de koppeling aan de economische groei of nog het gebruik van lange overgangsperiodes. In de bijna 25 jaar van zijn bestaan is de BFW geëvolueerd tot een kluwen van verschillende financieringsmechanismen, verdeelsleutels, complexe berekeningen en formules zodat van een transparante, open en objectieve financiering van de deelstaten geen sprake is.

De gemeenschappen worden gefinancierd door dotaties, verdeeld op basis van behoeftecriteria (leerlingen- of bevolkingscijfers) aangezien ze bevoegd zijn voor persoonsgebonden aangelegenheden zoals cultuur en onderwijs. De verdeling volgens de leerlingensleutel is voordeliger voor de Franse Gemeenschap waardoor deze entiteit per capita meer middelen ontvangt dan de Vlaamse Gemeenschap. Daar de verdeling van de bijkomende middelen voor de gemeenschappen tijdens de periode 2002-2012 verschoven is van de leerlingensleutel naar de PB-sleutel, voordeliger voor Vlaanderen, is het verschil kleiner geworden. Van responsabilisering is echter geen sprake, aangezien de financiering van de gemeenschappen volledig afhangt van dotaties.

Bij de gewesten daarentegen ligt de nadruk in principe op het lokalisatiecriterium: hoe meer een gewest bijdraagt tot de PB-opbrengst, hoe meer middelen er terugvloeien onder de vorm van de PB-dotaties. De responsabilisering werkt hier wel aangezien een efficiënt regionaal bestuur wel degelijk een verschil kan maken. De PB-middelen worden voornamelijk verdeeld volgens de fiscale capaciteit, wat in het voordeel is van het Vlaams Gewest. Toch blijkt dat na de volledige verdeling van de middelen, Vlaanderen per capita vaak minder overhoudt dan de andere gewesten. Het lokalisatieprincipe wordt dus overgecompenseerd door het solidariteitsmechanisme. Voor Wallonië en Brussel verdwijnt de stimulans om een efficiënter beleid te voeren aangezien het infuus van de solidariteit voordeliger blijkt.

De zesde staatshervorming moet met deze tekortkomingen komaf maken. De financiering van de deelstaten moet transparanter en objectiever, zorgen voor meer responsabilisering, voor meer fiscale autonomie en de perverse effecten van de BFW moeten verdwijnen. In de volgende FEC gaan we na in hoeverre dit gelukt is.